Prawo własności podlega silnej ochronie konstytucyjnej, jednak nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza bowiem wywłaszczenie, jeżeli następuje ono na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Szczególnie intensywną postać ingerencja ta przybiera przy realizacji inwestycji drogowych. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: u.z.p.d.p.) stworzyła w tym zakresie szczególny mechanizm, którego centralnym elementem jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRID). Nie jest ona jednak wyłącznie odpowiednikiem pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia właściciela może bowiem jednocześnie zatwierdzić podział jego nieruchomości, przesądzić o przejściu jej własności na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, doprowadzić do wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych oraz ustanowić ograniczenia w korzystaniu z innych nieruchomości.
Prace przygotowawcze przed wydaniem ZRID
Ingerencja w prawo własności może rozpocząć się jeszcze przed wydaniem ZRID. Zgodnie z art. 21a u.z.p.d.p. zarządca planowanej drogi może wejść na nieruchomość w celu wykonania prac przygotowawczych, takich jak badania archeologiczne i geologiczne, pomiary niezbędne do sporządzenia dokumentacji czy wycinka drzew. Katalog tych czynności ma charakter zamknięty. Zasadą jest przy tym uzgodnienie z właścicielem sposobu, zakresu i terminu korzystania z nieruchomości. Jeżeli jednak w terminie trzydziestu dni nie dojdzie do porozumienia, zgodę właściciela zastępuje decyzja wojewody albo starosty, wydawana na okres nie dłuższy niż trzy lata. Brak zgody właściciela nie stanowi więc bezwzględnej przeszkody dla realizacji inwestycji.
Jeżeli prace przygotowawcze wyrządziły szkodę, zarządca drogi jest obowiązany w pierwszej kolejności przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, a gdy jest to niemożliwe, zapłacić odszkodowanie (art. 21b u.z.p.d.p.). Uprawnienie to przysługuje przy tym niezależnie od tego, czy zarządca wszedł na nieruchomość za zgodą właściciela, czy na podstawie decyzji. Zgoda na wejście na grunt nie oznacza bowiem zgody na poniesienie szkody bez rekompensaty. Świadczenie to należy przy tym odróżnić od odszkodowania za wywłaszczenie, służy ono bowiem naprawieniu szkody wyrządzonej pracami przygotowawczymi, a nie rekompensacie za utratę prawa.
Charakter decyzji ZRID
ZRID ma charakter kompleksowy. W jednym rozstrzygnięciu zatwierdza bowiem projekt budowlany, określa linie rozgraniczające teren inwestycji, zatwierdza podział nieruchomości, oznacza nieruchomości przechodzące na własność podmiotu publicznego oraz może ustanawiać ograniczenia w korzystaniu z innych nieruchomości. Jeżeli pod drogę potrzebna jest tylko część działki, linie rozgraniczające teren inwestycji stają się liniami jej podziału, a tym samym nie jest konieczne przeprowadzenie odrębnego postępowania podziałowego.
Właściciel nieruchomości objętej inwestycją jest stroną postępowania. ZRID jest jednak decyzją związaną. Jeżeli więc spełnione zostały ustawowe przesłanki, organ nie może odmówić jej wydania tylko dlatego, że inny przebieg drogi byłby dla właściciela korzystniejszy. Organ bada bowiem legalność przedstawionego projektu, a nie jego celowość, zaś ustawa nie przewiduje możliwości przedstawiania przez strony alternatywnych wariantów przebiegu drogi. Z uwagi na konstytucyjną ochronę własności przepisy dopuszczające ingerencję w to prawo należy jednak interpretować ściśle, a sama ingerencja powinna odpowiadać rzeczywistym potrzebom inwestycji.
Utrata własności i utrata posiadania
Nieruchomości objęte skutkiem wywłaszczeniowym stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem, w którym ZRID stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 u.z.p.d.p.). Nie dochodzi więc do sprzedaży nieruchomości, a zgoda właściciela nie jest potrzebna. Z tym samym dniem wygasa użytkowanie wieczyste nieruchomości przeznaczonych pod drogę oraz ograniczone prawa rzeczowe, które je obciążają.
Należy przy tym odróżnić ostateczność ZRID od nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor ten nie powoduje przejścia własności, jednak uprawnia zarządcę drogi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót (art. 17 u.z.p.d.p.). Może więc dojść do sytuacji, w której właściciel nadal ma prawo własności, lecz musi wydać nieruchomość inwestorowi. Tym samym wniesienie odwołania od ZRID nie gwarantuje, że do czasu jego rozpoznania nieruchomość pozostanie w jego władaniu. Natomiast jeżeli decyzji nie nadano rygoru, to termin wydania nieruchomości nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym stała się ona ostateczna (art. 16 ust. 2 u.z.p.d.p.). Właściciel może więc przez pewien czas pozostawać w posiadaniu nieruchomości, choć nie jest już jej właścicielem.
Jeżeli wykonanie ZRID z rygorem natychmiastowej wykonalności wymaga opuszczenia budynku mieszkalnego, zarządca drogi jest obowiązany wskazać lokal zamienny (art. 17 ust. 4 u.z.p.d.p., wyrok TK z dnia 6 czerwca 2006 r., K 23/05). Obowiązek ten powstaje z chwilą faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę (wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., I OSK 1389/08). Nie dotyczy on jednak sytuacji, w której objęcie w posiadanie następuje dopiero po upływie terminu wydania nieruchomości określonego w ostatecznej ZRID.
Ograniczenia na nieruchomościach, które nie są wywłaszczane
Ustawa oddziałuje także na nieruchomości, które nie przechodzą na własność podmiotu publicznego. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 u.z.p.d.p. ZRID może bowiem nakładać obowiązki i ograniczenia dotyczące innych nieruchomości, np. w związku z przebudową infrastruktury technicznej czy dróg innej kategorii. Jak przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 maja 2021 r., V CSKP 56/21, ograniczenie takie może polegać nawet na czasowym wyłączeniu możliwości posiadania nieruchomości i korzystania z niej. Jeżeli inwestor korzysta z nieruchomości w zakresie i czasie określonym w decyzji, działa na podstawie prawa administracyjnego. Natomiast jeżeli zajmuje grunt nieobjęty decyzją, przekracza jej zakres albo korzysta z nieruchomości po wygaśnięciu podstawy do ingerencji, to właścicielowi mogą przysługiwać roszczenia cywilnoprawne, w szczególności o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości.
Częściowe przejęcie nieruchomości
ZRID często obejmuje jedynie część nieruchomości. Pozostała część pozostaje wówczas własnością dotychczasowego właściciela, choć jej kształt, powierzchnia czy dostęp do drogi mogą ulec istotnej zmianie. Spadek wartości tej części nie zwiększa jednak odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., I OSK 850/17, odszkodowanie to obejmuje wyłącznie nieruchomość lub jej część przejętą na rzecz podmiotu publicznego.
Nie oznacza to jednak, że właściciel musi pozostać z nieruchomością, której nie można już racjonalnie wykorzystać. Zgodnie z art. 13 ust. 3 u.z.p.d.p., jeżeli pozostała część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściciel może żądać jej nabycia przez zarządcę drogi. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, a w razie braku porozumienia rozstrzyga o nim sąd powszechny. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 września 2013 r., III CZP 35/13, niemożność prawidłowego wykorzystania pozostałej części nieruchomości musi jednak wynikać z odłączenia części wywłaszczonej. Należy więc odróżnić skutki samego odjęcia części nieruchomości od uciążliwości związanych z późniejszym funkcjonowaniem drogi, takich jak hałas czy spaliny, które nie uzasadniają żądania wykupu (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., I ACa 1729/14). Ciężar wykazania tych przesłanek spoczywa przy tym na właścicielu. Należy również pamiętać, że ZRID może przewidywać obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, które powinny zapewniać rzeczywiste, a nie jedynie formalne skomunikowanie pozostałej części nieruchomości z drogą publiczną.
Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość
Charakterystyczną cechą systemu ZRID jest oddzielenie wywłaszczenia od ustalenia odszkodowania. ZRID przesądza bowiem o przejściu własności, zaś wysokość odszkodowania ustala się w odrębnym, następczym postępowaniu. Tym samym właściciel może utracić własność, zanim zostanie określona wysokość należnej mu rekompensaty.
Do ustalenia odszkodowania stosuje się w pierwszej kolejności przepisy u.z.p.d.p., a w zakresie nieuregulowanym odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 u.z.p.d.p.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.z.p.d.p. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania ZRID przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia ustalenia odszkodowania. Stan nieruchomości obejmuje przy tym nie tylko jej cechy fizyczne, lecz także stan prawny, stan zagospodarowania, wyposażenie w infrastrukturę techniczną oraz otoczenie. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi zaś wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), a więc kwota możliwa do uzyskania w typowej transakcji rynkowej, a nie cena, za którą właściciel kiedyś ją nabył.
Odszkodowanie to nie stanowi jednak rekompensaty za każdą niekorzystną konsekwencję budowy drogi, lecz za wartość utraconego prawa. Dlatego ostrożnie należy podchodzić do żądań obejmujących utracone przyszłe dochody, np. z najmu czy działalności gospodarczej (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2015 r., I ACz 31/15). Szkody wynikające z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a nie z utraty samego prawa, podlegają natomiast naprawieniu na innych podstawach. Tym samym każdorazowo należy ustalić właściwą podstawę danego roszczenia.
Jeżeli nieruchomość była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi, odszkodowanie przysługuje także osobom, którym prawa te przysługiwały. Łączna wartość odszkodowania za własność i wygasłe prawa nie może jednak przekroczyć wartości nieruchomości. Natomiast w przypadku wygaśnięcia hipoteki odszkodowanie odpowiadające wysokości zabezpieczonej wierzytelności wypłaca się wierzycielowi hipotecznemu i zalicza na poczet jej spłaty (art. 18 ust. 1c u.z.p.d.p.).
Ustawa przewiduje ponadto dwa zwiększenia odszkodowania. Po pierwsze, jeżeli właściciel wyda nieruchomość w terminie trzydziestu dni od zdarzenia wskazanego w ustawie, np. od doręczenia zawiadomienia o wydaniu ZRID z rygorem natychmiastowej wykonalności albo od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, odszkodowanie zwiększa się o 5% wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1e u.z.p.d.p.). Po drugie, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym lub budynkiem, w którym wyodrębniono lokal mieszkalny, a właściciel faktycznie w nim zamieszkiwał w dniu wydania ZRID przez organ pierwszej instancji, odszkodowanie zwiększa się o 10 000 zł (art. 18 ust. 1f u.z.p.d.p.). Po trzecie, jeżeli ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uprawniony może ponadto żądać wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji (art. 12 ust. 5a u.z.p.d.p.).Samo zameldowanie nie wystarcza przy tym do uzyskania tego świadczenia. Zwiększenia te nie są wliczane do limitu wartości nieruchomości.
Odszkodowanie ma co do zasady postać pieniężną i jest wypłacane jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o jego ustaleniu stała się ostateczna (art. 132 u.g.n.). Za zgodą wywłaszczonego może ono jednak przybrać postać nieruchomości zamiennej (art. 131 u.g.n.), której nie można mu jednak narzucić wbrew jego woli. Natomiast jeżeli wypłata odszkodowania uprawnionemu jest niemożliwa, np. z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, odszkodowanie składa się do depozytu sądowego.
Sam fakt przyznania odszkodowania nie oznacza przy tym, że zostało ono prawidłowo obliczone. Kluczowe znaczenie ma operat szacunkowy. Należy zweryfikować, czy rzeczoznawca przyjął prawidłowy stan i przeznaczenie nieruchomości, właściwy rynek oraz rzeczywiście podobne nieruchomości porównawcze, a także czy uwzględnił wszystkie części składowe gruntu, takie jak budynki, budowle, drzewostan czy uprawy.
Trwałość decyzji ZRID
Ustawa w istotny sposób ogranicza także możliwość późniejszego wzruszenia ZRID. Zgodnie z art. 31 u.z.p.d.p., jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej ZRID złożono po upływie sześćdziesięciu dni od dnia, w którym stała się ona ostateczna, a budowa drogi została rozpoczęta, organ nie może stwierdzić jej nieważności, lecz może jedynie stwierdzić, że wydano ją z naruszeniem prawa. Decyzja pozostaje wówczas w mocy, a właścicielowi przysługuje jedynie roszczenie odszkodowawcze. Ponadto jeżeli wada dotyczy tylko części ZRID, np. jednej działki, organ odwoławczy ani sąd administracyjny nie powinien z tego powodu uchylać całej decyzji. Tym samym nawet skuteczne wykazanie nieprawidłowości dotyczącej nieruchomości właściciela nie musi prowadzić do zakwestionowania całej inwestycji. Należy również zauważyć, że od 2023 r. ustawa przewiduje szczególny reżim dla inwestycji drogowo-obronnych, w którym ZRID nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności z urzędu (art. 33e u.z.p.d.p.).
Podsumowanie
Skutki realizacji inwestycji drogowej dla właściciela nieruchomości nie ograniczają się do przejęcia gruntu pod drogę. Obejmują także udostępnienie nieruchomości na potrzeby prac przygotowawczych, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, które nie są wywłaszczane, obowiązek wydania nieruchomości oraz wygaśnięcie praw ją obciążających. Po pierwsze, należy więc zweryfikować zakres ingerencji określony w ZRID, w tym przebieg linii rozgraniczających, zakres podziału nieruchomości, sposób zapewnienia dostępu do drogi pozostałej części gruntu oraz to, czy inwestor korzysta wyłącznie z nieruchomości wskazanych w decyzji. Po drugie, należy ustalić, czy pozostała część nieruchomości nadaje się do prawidłowego wykorzystania, a jeżeli nie, to wystąpić z żądaniem jej wykupu. Po trzecie, należy zweryfikować operat szacunkowy i decyzję o ustaleniu odszkodowania, a także skorzystać z przysługujących zwiększeń. Skoro zaś możliwość wzruszenia ZRID jest ograniczona, to reagować należy już na etapie postępowania w sprawie jej wydania.
Dlatego pomoc adwokata pozwala prawidłowo ocenić zakres ingerencji w prawo własności, skutecznie kwestionować zaniżoną wysokość odszkodowania oraz dochodzić wykupu pozostałej części nieruchomości i innych roszczeń związanych z realizacją inwestycji drogowej.
