Prawo własności podlega szczególnej ochronie konstytucyjnej, nie ma jednak charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli następuje na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Podstawowy model wywłaszczenia reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Nie jest to jednak jedyny tryb przymusowej utraty własności. W przypadku niektórych inwestycji infrastruktury publicznej ustawodawca wprowadził odrębne procedury, czego najważniejszym przykładem jest przejmowanie nieruchomości pod drogi publiczne na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRID). Różnice między tymi trybami dotyczą roli planowania przestrzennego, obowiązku prowadzenia rokowań, sposobu przejęcia własności, ustalania odszkodowania oraz możliwości rozpoczęcia inwestycji przed zakończeniem postępowania.
Czym jest wywłaszczenie?
Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Nie musi ono więc prowadzić do całkowitej utraty własności. Przykładem jest art. 124 u.g.n., który pozwala ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej. Właściciel zachowuje wówczas własność, lecz musi znosić korzystanie z części nieruchomości przez inny podmiot. Z kolei art. 124b u.g.n. pozwala zobowiązać właściciela do udostępnienia nieruchomości na potrzeby konserwacji, remontu lub usuwania awarii istniejącej infrastruktury, na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy. Tym samym przez wywłaszczenie należy rozumieć każde władcze pozbawienie albo ograniczenie prawa rzeczowego do nieruchomości ze względu na realizację celu publicznego.
Przesłanki wywłaszczenia
Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie w celu realizacji celu publicznego. Katalog takich celów określa przede wszystkim art. 6 u.g.n., obejmujący m.in. drogi publiczne, linie kolejowe, lotniska, infrastrukturę wodociągową i kanalizacyjną, urządzenia przesyłowe, szkoły czy obiekty służące obronności państwa, a uzupełniają go ustawy szczególne. Samo zakwalifikowanie przedsięwzięcia do jednej z tych kategorii może jednak nie wystarczyć. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II SA/Kr 1427/19, budowa sieci kanalizacyjnej, która w istocie miała służyć przyłączeniu jednej działki, nie realizuje celu publicznego, brak jej bowiem wymiaru służenia określonej wspólnocie.
Ponadto zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie może nastąpić tylko wtedy, gdy cel publiczny nie może zostać zrealizowany w inny sposób, a prawa do nieruchomości nie można nabyć w drodze umowy. Wywłaszczenie stanowi więc środek ostateczny. Dlatego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego poprzedzają rokowania o nabycie praw do nieruchomości w drodze umowy, w toku których można zaproponować również nieruchomość zamienną (art. 114 ust. 1 u.g.n.). Postępowanie może zostać wszczęte dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu wyznaczonego właścicielowi na zawarcie umowy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 132/17, przeprowadzenie rokowań jest ustawowym obowiązkiem organu, a nie właściciela. Odmowa prowadzenia rozmów przez właściciela nie uniemożliwia więc wywłaszczenia, jednak organ musi stworzyć rzeczywistą możliwość dobrowolnego nabycia prawa.
Postępowanie wywłaszczeniowe
Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Postępowanie wszczyna się z urzędu, jeżeli wywłaszczenie ma nastąpić na rzecz Skarbu Państwa, albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli ma nastąpić na jej rzecz (art. 115 ust. 1 u.g.n.). Wywłaszczenie może przy tym nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym nie jest dopuszczalne na rzecz prywatnego inwestora. Wniosek musi określać m.in. nieruchomość, cel publiczny i zakres wywłaszczenia, zaś dołącza się do niego dokumentację przeprowadzonych rokowań oraz plan miejscowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 116 u.g.n.). Co do zasady starosta przeprowadza następnie rozprawę administracyjną (art. 118 u.g.n.).
Wywłaszczenie może obejmować całą nieruchomość albo jej część. Jeżeli jednak pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściciel może żądać jej nabycia w drodze umowy (art. 113 ust. 3 u.g.n.). Sam spadek atrakcyjności gruntu czy rentowności prowadzonej działalności nie wystarcza przy tym do uwzględnienia tego żądania. Właściciel musi bowiem wykazać, że na pozostałej części nieruchomości nie może realizować dotychczasowych celów (wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2010 r., I ACa 926/10), zaś niemożność ta musi wynikać z odłączenia części wywłaszczonej (uchwała SN z dnia 11 września 2013 r., III CZP 35/13).
Przejście własności i zajęcie nieruchomości
Prawo własności przechodzi na Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 121 ust. 1 u.g.n.). Najem, dzierżawa i użyczenie wygasają natomiast co do zasady z upływem trzech miesięcy od tego dnia. Należy jednak pamiętać, że starosta może zezwolić na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jeszcze przed tym dniem, jeżeli przemawia za tym ważny interes społeczny lub gospodarczy, a zwłoka uniemożliwiałaby realizację celu publicznego (art. 122 ust. 1 u.g.n.). Tym samym utrata własności i utrata faktycznego władania nieruchomością nie muszą nastąpić w tym samym czasie.
Odszkodowanie
Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. W klasycznym trybie wysokość odszkodowania ustala starosta w decyzji o wywłaszczeniu (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Podstawę jego ustalenia stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat nie zastępuje jednak decyzji. Organ powinien bowiem ocenić, czy przyjęta metoda, nieruchomości porównawcze i przeznaczenie gruntu odpowiadają przepisom.
Podstawą ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), a więc kwota możliwa do uzyskania w typowej transakcji rynkowej, a nie cena, za którą właściciel nieruchomość nabył. Jeżeli nieruchomości danego rodzaju nie występują w obrocie, ustala się jej wartość odtworzeniową (art. 135 u.g.n.). Szczególne znaczenie ma przy tym zasada korzyści wynikająca z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, wycenia się ją według aktualnego sposobu użytkowania. Natomiast jeżeli przeznaczenie to zwiększa jej wartość, wycenia się ją według alternatywnego, korzystniejszego sposobu użytkowania. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 maja 2025 r., I OPS 1/24, zasadę tę stosuje się również do nieruchomości przejętych pod drogi publiczne.
Za zgodą wywłaszczonego odszkodowanie może przybrać postać nieruchomości zamiennej (art. 131 u.g.n.), której nie można mu jednak narzucić wbrew jego woli. Odszkodowanie pieniężne wypłaca się natomiast co do zasady jednorazowo, zaś jeżeli uprawniony odmawia jego przyjęcia albo nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, składa się je do depozytu sądowego.
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości
Cel wywłaszczenia nie ma charakteru formalnego. Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. wywłaszczonej nieruchomości nie można wykorzystać na inny cel bez uprzedniego zaoferowania poprzedniemu właścicielowi jej zwrotu. Jeżeli zaś nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać jej zwrotu (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli w ciągu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo w ciągu dziesięciu lat cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Prawo żądania zwrotu wygasa jednak z upływem dwudziestu lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Należy przy tym zauważyć, że zwrot może okazać się niemożliwy, jeżeli Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego zbyły już nieruchomość osobie trzeciej, nawet z pominięciem procedury z art. 136 u.g.n. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14). Naruszenie tych obowiązków rodzi jednak odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (wyrok SN z dnia 22 maja 2019 r., IV CSK 106/18).
Wywłaszczenie na podstawie u.g.n. a przejęcie nieruchomości w trybie ZRID
Choć oba tryby prowadzą do utraty własności bez zgody właściciela, to ich konstrukcja jest zasadniczo odmienna. Klasyczne wywłaszczenie ma charakter sekwencyjny. Wymaga bowiem podstawy planistycznej, próby dobrowolnego nabycia nieruchomości oraz odrębnego postępowania, w którym decyzja rozstrzyga zarówno o utracie prawa, jak i o wysokości odszkodowania. Natomiast ZRID skupia w jednej decyzji lokalizację drogi, podział nieruchomości, zezwolenie na budowę oraz wskazanie nieruchomości przechodzących na podmiot publiczny.
Po pierwsze, w sprawach dotyczących ZRID nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej: u.z.p.d.p.). Po drugie, przejęcie nieruchomości nie wymaga przeprowadzenia rokowań z właścicielem, zaś nieruchomości wskazane w decyzji stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem, w którym ZRID stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 u.z.p.d.p.). Po trzecie, wysokość odszkodowania ustala się w odrębnej decyzji, wydawanej w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym ZRID stała się ostateczna, albo sześćdziesięciu dni od nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4b i 4g u.z.p.d.p.). W tym drugim przypadku uprawniony może żądać wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji (art. 12 ust. 5a u.z.p.d.p.). Po czwarte, nadanie ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności zobowiązuje właściciela do niezwłocznego wydania nieruchomości, choć sama własność przechodzi dopiero z chwilą, w której decyzja stała się ostateczna (art. 17 u.z.p.d.p.). Po piąte, ustawa drogowa przewiduje zwiększenia odszkodowania nieznane klasycznemu wywłaszczeniu: o 5% wartości nieruchomości w razie jej terminowego wydania oraz o 10 000 zł w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym właściciel zamieszkiwał (art. 18 ust. 1e i 1f u.z.p.d.p.).
Przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się przy tym również do nieruchomości przejętych w trybie ZRID. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r., SK 37/19, zakwestionował bowiem wykładnię art. 23 u.z.p.d.p., która wyłączała stosowanie tych przepisów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r., I OSK 1861/21, przyjął, że art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie do nieruchomości przejętych na podstawie ustawy drogowej. ZRID jest jednak silniej chroniona przed wyeliminowaniem z obrotu. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.d.p. nie stwierdza się nieważności ostatecznej ZRID, jeżeli wniosek w tej sprawie złożono po upływie sześćdziesięciu dni od dnia, w którym stała się ona ostateczna, a budowa drogi została rozpoczęta.
Podsumowanie
Wywłaszczenie pozwala pozbawić właściciela nieruchomości albo ograniczyć jego prawa bez jego zgody, dlatego jego dopuszczalność została obwarowana szeregiem przesłanek. W klasycznym trybie ochrona właściciela obejmuje więc przede wszystkim kontrolę, czy wywłaszczenie służy rzeczywistemu celowi publicznemu, czy nieruchomość jest objęta właściwą podstawą planistyczną, czy jej odebranie jest konieczne oraz czy prawidłowo przeprowadzono rokowania. Natomiast w trybie ZRID brak zgody właściciela nie blokuje postępowania, a tym samym punkt ciężkości przesuwa się na kontrolę samej decyzji, granic przejmowanego terenu i ograniczeń ustanawianych na innych nieruchomościach. W obu trybach kluczowe znaczenie ma zaś weryfikacja operatu szacunkowego, w tym przyjętego przeznaczenia i stanu nieruchomości, rynku porównawczego oraz prawidłowego zastosowania zasady korzyści. Ochrona właściciela nie kończy się przy tym z chwilą utraty własności. Obejmuje bowiem również żądanie nabycia pozostałej części nieruchomości, a w określonych przypadkach także żądanie zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Dlatego pomoc adwokata pozwala prawidłowo ocenić legalność wywłaszczenia, skutecznie kwestionować zaniżoną wysokość odszkodowania oraz dochodzić wykupu pozostałej części nieruchomości i zwrotu nieruchomości zbędnej na cel publiczny.
