Uchwalenie albo zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób zmienić sytuację właściciela nieruchomości. Plan może bowiem ograniczyć możliwość zabudowy lub innego wykorzystania gruntu i obniżyć jego wartość, ale może też dopuścić zabudowę mieszkaniową lub usługową i znacznie tę wartość zwiększyć. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przewiduje dla tych sytuacji dwa przeciwstawne mechanizmy. Jeżeli plan pogarsza sytuację właściciela, może on w określonych przypadkach żądać od gminy odszkodowania albo wykupienia nieruchomości. Jeżeli natomiast plan zwiększa wartość nieruchomości, jej zbycie może rodzić obowiązek zapłaty na rzecz gminy opłaty planistycznej. Podstawowe znaczenie mają w tym zakresie art. 36 i 37 u.p.z.p.
Odszkodowanie albo wykup nieruchomości
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Roszczenia te mają charakter alternatywny. Gmina może ponadto zaoferować nieruchomość zamienną, jednak nie jest to trzecie roszczenie właściciela, lecz dodatkowy sposób zaspokojenia jego roszczeń, którego wykonanie powoduje ich wygaśnięcie.
Podstawą roszczenia nie jest przy tym sam spadek wartości nieruchomości. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., I ACa 504/18, wspólną przesłanką roszczeń z art. 36 ust. 1–3 u.p.z.p. nie jest bowiem obiektywny uszczerbek majątkowy właściciela, lecz nowe ukształtowanie jego sytuacji, będące skutkiem uchwalenia albo zmiany planu miejscowego. Decydujące znaczenie ma zatem wystąpienie różnicy w stanie faktycznym nieruchomości, tj. w sposobie korzystania z niej, albo w jej stanie prawnym, tj. w jej przeznaczeniu. Choć roszczenia o odszkodowanie i o wykup są równorzędne, to nie zależą od tych samych przesłanek. Wykazanie uszczerbku majątkowego jest konieczne przy żądaniu odszkodowania, natomiast nie stanowi samodzielnej przesłanki roszczenia o wykup (wyrok SN z dnia 5 lipca 2012 r., IV CSK 619/11).
Rozróżnieniu temu odpowiadają dwa pojęcia, którymi posługuje się art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Korzystanie z nieruchomości „w dotychczasowy sposób” odnosi się bowiem do jej stanu faktycznego, a więc do sposobu, w jaki właściciel rzeczywiście z niej korzystał przed zmianą planistyczną. Korzystanie „zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem” odnosi się zaś do jej stanu prawnego, a tym samym obejmuje także te sposoby zagospodarowania, które były wcześniej prawnie dopuszczalne, nawet jeżeli właściciel ich jeszcze nie realizował. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 marca 2023 r., II CSKP 1654/22, nie wystarczy jednak stwierdzić, że zabudowa była formalnie dopuszczalna. Należy zbadać, czy w konkretnych warunkach mogła zostać rzeczywiście zrealizowana, z uwzględnieniem m.in. powierzchni i kształtu działki, dostępu do drogi publicznej, infrastruktury oraz ograniczeń wynikających z innych przepisów. Tym samym niezabudowana działka nie jest pozbawiona potencjału inwestycyjnego tylko dlatego, że właściciel nie rozpoczął inwestycji. Samo abstrakcyjne twierdzenie, że „na działce można było budować”, jest jednak niewystarczające. Stanowisko to Sąd Najwyższy potwierdził w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r., II CSKP 1373/22.
Z tego względu należy ostrożnie podchodzić do art. 37 ust. 11 u.p.z.p., zgodnie z którym przy ustalaniu wartości nieruchomości wcześniej nieobjętej planem miejscowym uwzględnia się wyłącznie jej faktyczny sposób użytkowania oraz istniejący dostęp do infrastruktury. Przepis ten dotyczy bowiem wyceny, a nie przesłanek samego roszczenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy we wspomnianym wyroku II CSKP 1654/22, nie znosi on rozróżnienia między faktycznym sposobem korzystania z nieruchomości a możliwością korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Dlatego w pierwszej kolejności należy ustalić, czy plan uniemożliwił lub istotnie ograniczył dotychczasowy albo realnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności, według jakich zasad należy określić majątkowy skutek tej zmiany.
Nie każde ograniczenie wynikające z planu obciąża jednak finansowo gminę. Zgodnie z art. 36 ust. 1a u.p.z.p. roszczenia te są wyłączone, jeżeli niekorzystna treść planu nie stanowi samodzielnego rozstrzygnięcia gminy, lecz wynika z okoliczności zewnętrznych, takich jak zagrożenie powodziowe, decyzje o inwestycjach celu publicznego wydane przez inne organy czy zakazy zabudowy wynikające z ustaw. Skoro bowiem gmina nie kreuje takiego ograniczenia, lecz jedynie musi je uwzględnić, to nie ponosi za nie odpowiedzialności.
Odszkodowanie w razie zbycia nieruchomości
Odrębne roszczenie przewiduje art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Jeżeli wskutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa i nie skorzystał wcześniej z roszczeń z art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p., może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W przeciwieństwie do roszczenia z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., które nie wymaga zbycia nieruchomości, roszczenie to wiąże się więc wyłącznie ze spadkiem wartości i jej późniejszym zbyciem. Wysokość odszkodowania ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Roszczenie to można zgłosić w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Termin ten ma charakter zawity, a przy tym dotyczy wyłącznie roszczenia z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Do roszczeń z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się natomiast przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu.
Sposób ustalenia obniżenia wartości zależy od tego, czy nieruchomość była wcześniej objęta planem miejscowym. Jeżeli zmieniany jest istniejący plan, punktem odniesienia jest przeznaczenie wynikające z planu dotychczasowego. Natomiast jeżeli plan uchwalono dla obszaru wcześniej nim nieobjętego, punktem odniesienia jest faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p.). Dlatego sytuacja właściciela działki objętej wcześniej planem miejscowym przewidującym zabudowę jest co do zasady bardziej czytelna niż sytuacja właściciela działki, która planu nie miała, choć rynek postrzegał ją jako grunt o dużym potencjale inwestycyjnym.
Dochodzenie roszczeń od gminy
Roszczenia z art. 36 ust. 1–3 u.p.z.p. mają charakter cywilnoprawny, a spory z nimi związane rozstrzygają sądy powszechne. Zgodnie z art. 37 ust. 9 u.p.z.p. gmina powinna wykonać obowiązek wynikający z tych roszczeń w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, chyba że strony uzgodnią inny termin. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2018 r., I ACa 1421/16, termin ten obejmuje nie tylko zawarcie umowy o wykup, lecz także jej wykonanie, a więc zapłatę ceny. Przepis ten ma bowiem dyscyplinować gminę, a cel ten zostałby zniweczony, gdyby termin liczyć dopiero od chwili powstania obowiązku zapłaty. Wniosek o wykup jest przy tym skuteczny także wtedy, gdy nie określa kwoty, której właściciel żąda. Tym samym po bezskutecznym upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku gmina pozostaje w opóźnieniu i jest obowiązana do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie. Odsetki te nalicza się jednak od ceny nieruchomości ustalonej według zasad ustawy o gospodarce nieruchomościami, według cen i stanu nieruchomości na dzień upływu tego terminu.
Opłata planistyczna
Jeżeli plan miejscowy zwiększa wartość nieruchomości, działa mechanizm odwrotny. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w planie, która nie może przekroczyć 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę liczy się więc od wzrostu wartości, a nie od ceny sprzedaży. Przykładowo, jeżeli przed zmianą planu nieruchomość była warta 500 000 zł, a po jego zmianie 800 000 zł, to przy stawce 20% opłata wyniesie 60 000 zł. Warunkiem jej pobrania jest przy tym związek przyczynowy między planem a wzrostem wartości, sam wzrost cen na rynku nieruchomości nie wystarcza.
Ustawa wiąże obowiązek zapłaty opłaty ze zbyciem nieruchomości. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OPS 3/09, pojęcie to obejmuje nie tylko sprzedaż, lecz także inne odpłatne i ekwiwalentne czynności, w szczególności zamianę. Natomiast w przypadku darowizny na rzecz osoby bliskiej opłaty się nie pobiera, darczyńca nie uzyskuje bowiem żadnego ekwiwalentu, a tym samym nie realizuje korzyści wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości. Choć sentencja uchwały dotyczyła osoby bliskiej, to jej uzasadnienie przemawia za wyłączeniem opłaty przy darowiźnie w ogóle. Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 4a u.p.z.p. opłaty nie pobiera się przy nieodpłatnym przekazaniu gospodarstwa rolnego następcy, jednak obowiązek jej zapłaty powstaje, jeżeli następca zbędzie przejętą nieruchomość.
Opłatę można pobrać wyłącznie w razie zbycia nieruchomości w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.). Notariusz w terminie siedmiu dni od sporządzenia aktu przesyła jego wypis organowi, który ustala opłatę w drodze decyzji administracyjnej. Właściciel może też wystąpić o ustalenie jej wysokości jeszcze przed zbyciem nieruchomości.
Podsumowanie
Przy ocenie skutków planistycznych nie wystarczy stwierdzić, że nieruchomość straciła albo zyskała na wartości. Po pierwsze, należy ustalić, jaki akt spowodował zmianę sytuacji właściciela, inne skutki wywołuje bowiem plan miejscowy, a inne plan ogólny. Po drugie, należy zbadać, czy doszło do niemożności lub istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości, czy jedynie do spadku jej wartości. Po trzecie, należy ustalić, czy nieruchomość została zbyta i jaki był jej wcześniejszy status planistyczny. Samo uchwalenie planu ogólnego, nawet niekorzystnego, nie daje przy tym właścicielowi roszczeń z art. 36 u.p.z.p. Jeżeli natomiast roszczenie przysługuje, to wniosek do gminy warto złożyć jak najwcześniej, nawet bez określenia kwoty, od jego złożenia biegnie bowiem sześciomiesięczny termin, po którego upływie gmina jest obowiązana do zapłaty odsetek. Z kolei korzystna zmiana planu miejscowego może zwiększyć wartość nieruchomości, lecz jej zbycie w ciągu pięciu lat może rodzić obowiązek zapłaty opłaty planistycznej. Skutki planistyczne warto zatem przeanalizować jeszcze przed nabyciem nieruchomości.
Dlatego pomoc adwokata pozwala prawidłowo ocenić skutki planu miejscowego i planu ogólnego dla konkretnej nieruchomości, skutecznie dochodzić roszczeń od gminy oraz zweryfikować zasadność i wysokość opłaty planistycznej.
