Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (dalej: u.p.o.ś.) wpływa na sytuację właściciela nieruchomości znacznie szerzej, niż mogłoby się wydawać. Nie reguluje bowiem wyłącznie działalności zakładów przemysłowych, emisji czy pozwoleń, lecz w określonych przypadkach bezpośrednio ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, wpływa na jej wartość, a nawet nakłada na jej właściciela obowiązek przeprowadzenia kosztownych badań i remediacji gruntu. Ustawa działa przy tym w dwóch kierunkach. Z jednej strony przyznaje właścicielowi roszczenia rekompensujące ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, z drugiej zaś może obciążyć go obowiązkami związanymi z zanieczyszczeniem gruntu, powstałym niekiedy kilkadziesiąt lat wcześniej.
Roszczenia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości
Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.p.o.ś., jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel może żądać jej wykupienia. Niezależnie od tego może on żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, która obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości (art. 129 ust. 2 u.p.o.ś.). Uprawnienia te przysługują także użytkownikowi wieczystemu, zaś osobie, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, przysługuje wyłącznie roszczenie odszkodowawcze (art. 129 ust. 3 u.p.o.ś.).
Przepis ten nie ustanawia jednak prawa do odszkodowania za każdą niedogodność związaną z ochroną środowiska. Jak konsekwentnie przyjmuje Sąd Najwyższy, odpowiedzialność ta nie powstaje za samo ograniczenie, lecz za konkretną szkodę pozostającą z nim w związku przyczynowym (m.in. wyrok SN z dnia 27 czerwca 2012 r., IV CSK 28/12). Tym samym, jeżeli nowy akt prawny jedynie utrzymuje dotychczasowy zakres ograniczeń, to jego wejście w życie nie powoduje powstania nowej szkody. Należy przy tym wykazać, że spadek wartości nieruchomości wynika właśnie z wprowadzonego ograniczenia, a nie z ogólnej zmiany koniunktury czy pogorszenia stanu technicznego budynku. Dlatego samo zestawienie ceny nieruchomości sprzed kilku lat z jej obecną wartością jest niewystarczające. W orzecznictwie wskazuje się na konieczność porównania zmian wartości nieruchomości położonych w obszarze objętym ograniczeniem ze zmianami wartości podobnych nieruchomości położonych poza nim (wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2021 r., V ACa 518/20). Wysokość odszkodowania i cenę wykupu ustala się przy tym na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 133 u.p.o.ś.).
Ustalenie źródła ograniczenia
Przed obliczeniem wysokości odszkodowania należy ustalić podstawę prawną roszczenia. Art. 129 u.p.o.ś. dotyczy bowiem ograniczeń wynikających z określonych w art. 130 u.p.o.ś. form ochrony środowiska, w tym m.in. z ustanowienia form ochrony przyrody, takich jak parki krajobrazowe czy obszary chronionego krajobrazu. Jeżeli jednak przepis szczególny przewiduje własny mechanizm rekompensaty, to on ma pierwszeństwo. Przykładem są obszary Natura 2000, dla których ustawa o ochronie przyrody przewiduje odrębny mechanizm rekompensowania utraconych dochodów.
Szczególnej ostrożności wymaga przy tym rozgraniczenie ograniczeń środowiskowych i planistycznych. Plan miejscowy może bowiem jedynie odzwierciedlać ograniczenie wynikające wcześniej z przepisów ochrony środowiska. Wówczas źródłem szkody nie jest sam plan, lecz wcześniejszy reżim środowiskowy. Jeżeli natomiast plan wprowadza ograniczenia dalej idące, to ta dodatkowa część ingerencji podlega reżimowi roszczeń planistycznych (art. 130 ust. 2 u.p.o.ś.). W niektórych sprawach właściciel musi więc dochodzić różnych części swojego uszczerbku na dwóch odrębnych podstawach prawnych, zaś pominięcie tego rozróżnienia może prowadzić do utraty części roszczeń.
Tryb i termin dochodzenia roszczeń
Z roszczeniami z art. 129 u.p.o.ś. należy wystąpić w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie (art. 129 ust. 4 u.p.o.ś.). Dla zachowania tego terminu wystarczy wystąpienie z roszczeniem, a nie uzyskanie ostatecznej decyzji czy prawomocnego wyroku. Dlatego w pierwszej kolejności należy ustalić akt, który wprowadził ograniczenie, oraz datę jego wejścia w życie.
Odszkodowanie ustala co do zasady starosta w drodze decyzji, na wniosek poszkodowanego (art. 131 ust. 1 u.p.o.ś.). Jeżeli jednak starosta nie załatwi sprawy w terminie trzech miesięcy albo strona nie jest zadowolona z decyzji, może ona w terminie trzydziestu dni od jej doręczenia wystąpić z powództwem do sądu powszechnego (art. 131 ust. 2 u.p.o.ś.). Sąd nie działa przy tym jako kolejna instancja administracyjna, lecz samodzielnie rozpoznaje roszczenie. Należy również prawidłowo oznaczyć podmiot zobowiązany. Jest nim, w zależności od źródła ograniczenia, właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa (art. 134 u.p.o.ś.).
Obszar ograniczonego użytkowania
Szczególną formą ograniczenia jest obszar ograniczonego użytkowania, tworzony wokół oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów, lotnisk, tras komunikacyjnych, linii elektroenergetycznych czy instalacji radiokomunikacyjnych, jeżeli mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych nie jest możliwe dotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem danego obiektu (art. 135 u.p.o.ś.). Roszczenia z tego tytułu rozpoznają sądy powszechne, zaś zobowiązanym jest podmiot, którego działalność spowodowała konieczność utworzenia obszaru (art. 136 ust. 1 i 2 u.p.o.ś.).
Właściciel nieruchomości położonej na takim obszarze może dochodzić dwóch odrębnych rodzajów szkody. Po pierwsze, spadku wartości nieruchomości wynikającego z objęcia jej ograniczeniami. Po drugie, kosztów dostosowania budynku do wymagań technicznych ustanowionych dla danego obszaru, np. w zakresie izolacji akustycznej (art. 136 ust. 3 u.p.o.ś.). Nie może jednak przerzucić na zobowiązanego kosztów doprowadzenia budynku do standardu, który i tak powinien był zapewnić na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów.
Bezprawne oddziaływanie na środowisko
Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 323 ust. 1 u.p.o.ś. każdy, komu przez bezprawne oddziaływanie na środowisko zagraża szkoda lub została mu ona wyrządzona, może żądać przywrócenia stanu zgodnego z prawem i podjęcia środków zapobiegawczych. Z ochrony tej mogą korzystać nie tylko właściciele, lecz także m.in. użytkownicy wieczyści, najemcy i posiadacze nieruchomości.
Historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi
Prawo ochrony środowiska może jednak postawić właściciela nie po stronie uprawnionego, lecz po stronie zobowiązanego. Dotyczy to w szczególności historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a więc zanieczyszczenia powstałego przed dniem 30 kwietnia 2007 r. albo wynikającego z działalności zakończonej przed tą datą (art. 3 pkt 5a u.p.o.ś.). Obowiązki z tym związane obciążają władającego powierzchnią ziemi, a więc co do zasady właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów ujawniono inny podmiot, np. użytkownika wieczystego, ten podmiot (art. 3 pkt 44 u.p.o.ś.).
Władający, który stwierdzi historyczne zanieczyszczenie, jest obowiązany je zgłosić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101e u.p.o.ś.), zaś organ ten może w drodze decyzji nałożyć na niego obowiązek przeprowadzenia badań gleby i ziemi (art. 101f u.p.o.ś.). Przede wszystkim jednak na władającym spoczywa obowiązek przeprowadzenia remediacji, czyli działań zmierzających do usunięcia lub ograniczenia zanieczyszczenia (art. 101h ust. 1 u.p.o.ś.). Obowiązek ten wynika wprost z ustawy, zaś decyzja regionalnego dyrektora ochrony środowiska określa jedynie plan remediacji, tj. jej sposób, zakres i warunki (art. 101l u.p.o.ś.). Tym samym brak decyzji administracyjnej nie przesądza o braku obowiązku.
Należy przy tym zauważyć, że możliwość uwolnienia się od tego obowiązku jest bardzo ograniczona. Władający nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia remediacji tylko wtedy, gdy wykaże, że historyczne zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot po objęciu przez niego władania (art. 101h ust. 2 u.p.o.ś.). Skoro zaś historyczne zanieczyszczenie powstało przed 2007 r., to nabywca, który kupił nieruchomość później, co do zasady nie może się od niego uwolnić, wskazując na poprzedniego właściciela jako sprawcę. Jeżeli natomiast inny podmiot spowodował zanieczyszczenie za wiedzą i zgodą władającego, to ponoszą oni odpowiedzialność solidarnie (art. 101h ust. 3 u.p.o.ś.). Koszty remediacji, obejmujące badania, roboty ziemne, usunięcie i zagospodarowanie zanieczyszczonego gruntu oraz oczyszczanie wód podziemnych, mogą być przy tym znacznie. Niewykonanie tych obowiązków jest zaś zagrożone grzywną (art. 335a–335d u.p.o.ś.), która jednak nie zwalnia z obowiązku przeprowadzenia remediacji.
Znaczenie dla obrotu nieruchomościami
Obciążenia te nie wynikają z treści księgi wieczystej. Dlatego due diligence nieruchomości, na której w przeszłości prowadzono działalność przemysłową lub usługową, nie powinno ograniczać się do analizy księgi wieczystej, ewidencji gruntów i dokumentacji planistycznej. Należy ustalić, w jaki sposób teren był wcześniej wykorzystywany, czy działały na nim zakłady mogące stanowić źródło zanieczyszczeń, czy prowadzono na nim badania gleby i wód gruntowych oraz czy teren był remediowany. W razie uzasadnionego ryzyka zasadne jest przeprowadzenie badań środowiskowych przed zawarciem umowy. Skoro bowiem po nabyciu nieruchomości nabywca co do zasady nie może przerzucić obowiązku remediacji na poprzedniego właściciela, to jedynym skutecznym zabezpieczeniem są odpowiednie postanowienia umowy sprzedaży, np. obniżenie ceny, oświadczenia zbywcy co do stanu gruntu czy obowiązek zwrotu kosztów remediacji.
Podsumowanie
Prawo ochrony środowiska może w istotny sposób wpływać na sytuację prawną i ekonomiczną właściciela nieruchomości. Z jednej strony przyznaje mu roszczenia o odszkodowanie, a w określonych przypadkach o wykup nieruchomości, jeżeli ograniczenia wynikające z ochrony środowiska uniemożliwiają lub istotnie ograniczają korzystanie z niej. Z drugiej strony nakłada na władającego powierzchnią ziemi obowiązki związane z historycznym zanieczyszczeniem gruntu, obejmujące zgłoszenie, badania oraz remediację. W obu przypadkach kluczowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie źródła ograniczenia lub obowiązku, właściwej podstawy prawnej, podmiotu uprawnionego i zobowiązanego oraz zachowanie ustawowych terminów.
Dlatego pomoc adwokata pozwala skutecznie dochodzić roszczeń związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, a przy nabyciu nieruchomości prawidłowo ocenić ryzyko środowiskowe i zabezpieczyć interesy nabywcy w umowie.
