Opłata adiacencka – kiedy gmina może ją naliczyć i w jakiej wysokości

Opłata adiacencka jest jednym z tych obciążeń nieruchomości, które często ujawniają się dopiero po podziale gruntu albo zakończeniu inwestycji infrastruktury publicznej w jego sąsiedztwie. Sam podział nieruchomości, budowa drogi czy doprowadzenie sieci nie oznacza jednak, że właściciel będzie obowiązany do jej zapłaty. Kluczowe znaczenie ma bowiem wzrost wartości konkretnej nieruchomości, pozostający w związku ze zdarzeniem wskazanym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Opłata adiacencka stanowi przy tym publicznoprawne świadczenie pieniężne o charakterze przymusowym i bezzwrotnym, które jednak nie jest podatkiem. Jej istota polega na tym, że jeżeli wskutek określonych działań, w szczególności budowy infrastruktury finansowanej ze środków publicznych, wartość nieruchomości wzrosła, to część tej korzyści powinna przypaść gminie.

Rodzaje opłaty adiacenckiej

Pojęcie opłaty adiacenckiej obejmuje w istocie kilka odrębnych instytucji. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. opłata ta może wiązać się ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem nieruchomości, scaleniem i podziałem nieruchomości albo budową urządzeń infrastruktury technicznej. Każda z nich ma odrębną podstawę prawną i inny ustawowy pułap. Opłata z tytułu podziału nieruchomości nie może przekroczyć 30% wzrostu jej wartości (art. 98a u.g.n.), zaś opłata z tytułu scalenia i podziału oraz z tytułu budowy infrastruktury technicznej 50% tego wzrostu (art. 107 i art. 146 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w przypadku nieruchomości położonych na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji pułap opłaty z tytułu budowy infrastruktury technicznej wynosi 75% (art. 146 ust. 2a u.g.n.). Są to jednak stawki maksymalne, zaś stawkę właściwą dla danej gminy określa rada gminy w uchwale.

Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości

Zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrosła jej wartość – wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką. Podział zwiększa wartość nieruchomości wtedy, gdy z jednej dużej nieruchomości powstaje kilka odrębnych działek nadających się do samodzielnego zagospodarowania lub zbycia. Nie można jednak przyjąć, że każdy podział zwiększa wartość gruntu. Wzrost ten musi bowiem zostać wykazany w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, a ciężar jego wykazania spoczywa na organie.

Ustalenie opłaty jest przy tym możliwe tylko wtedy, gdy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty, przy czym stosuje się stawkę obowiązującą w tym dniu (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen z tego samego dnia, natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan po podziale na dzień, w którym stała się ona ostateczna (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Opłatę oblicza się wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości. Przykładowo, jeżeli nieruchomość była warta przed podziałem 600 000 zł, a po podziale 750 000 zł, to przy stawce 20% opłata wyniesie 30 000 zł.

Nie każdy podział pozwala jednak na ustalenie opłaty. Zgodnie z art. 98a ust. 2 u.g.n. nie ustala się jej przy podziale dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a więc w szczególnych przypadkach przewidzianych w art. 95 u.g.n., dotyczących m.in. zniesienia współwłasności czy regulacji stanów prawnych. Dlatego w pierwszej kolejności należy ustalić, w jakim trybie dokonano podziału.

Szczególne znaczenie ma ponadto termin. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 98a ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W tym terminie musi więc zostać wszczęte postępowanie, a nie wydana decyzja ostateczna. Należy przy tym zauważyć, że w starszym orzecznictwie, w tym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 5/09, przyjmowano, że w terminie tym musi zostać wydana decyzja ostateczna. Stanowisko to wynikało jednak z poprzedniego brzmienia przepisu i nie należy go przenosić na sprawy podlegające obecnej regulacji.

Opłata adiacencka z tytułu budowy infrastruktury technicznej

Druga grupa przypadków dotyczy budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143–148b u.g.n.), a więc m.in. budowy drogi oraz przewodów i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, jeżeli zostały one wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, Unii Europejskiej albo określonych bezzwrotnych środków zagranicznych.

Obowiązek uiszczenia opłaty wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi oraz wzrostu wartości nieruchomości. Samo stworzenie takich warunków nie jest więc wystarczające. Jeżeli zaś wartość nieruchomości wzrosła z innych przyczyn, np. wskutek zmiany przeznaczenia terenu, to brak jest podstaw do ustalenia opłaty z tytułu budowy infrastruktury technicznej. Nie ma natomiast znaczenia, czy właściciel zamierza z nowej infrastruktury korzystać. Istotne jest bowiem wyłącznie to, że uzyskał taką możliwość i że w jej następstwie wzrosła wartość jego nieruchomości (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., I OSK 153/18). Tym samym opłatę można ustalić także wobec właściciela, który nie podłączył nieruchomości do sieci i nie zamierza tego zrobić.

Chwila stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości albo do korzystania z drogi nie jest przy tym tożsama z zakończeniem robót. Art. 148b u.g.n. odsyła bowiem w tym zakresie do przepisów odrębnych, właściwych dla danego rodzaju infrastruktury, a tym samym chodzi również o możliwość zgodnego z prawem korzystania z danego urządzenia. Ustalenie tej chwili ma kluczowe znaczenie, od niej biegnie bowiem trzyletni termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W tym dniu musi również obowiązywać uchwała rady gminy określająca stawkę opłaty. Ponadto zgodnie z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury i po jej wybudowaniu określa się według cen z dnia stworzenia tych warunków. Dlatego w każdej sprawie należy ustalić stan prawny właściwy dla zdarzenia będącego podstawą opłaty.

Opłata adiacencka z tytułu scalenia i podziału nieruchomości

Szczególny charakter ma opłata związana ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 107 u.g.n. osoby, które otrzymały nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są obowiązane wnieść na rzecz gminy opłatę adiacencką w wysokości do 50% wzrostu wartości nowych nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości posiadanych wcześniej. Stawkę procentową określa rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale. Odmiennie uregulowano przy tym sposób zapłaty. Terminy i sposób wniesienia opłaty ustala bowiem wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze ugody z osobami zobowiązanymi, a w razie jej braku rozstrzyga o nich rada gminy. Jeżeli natomiast gmina ma obowiązek wybudowania infrastruktury technicznej, to termin zapłaty nie może przypadać wcześniej niż termin wykonania tych urządzeń.

Znaczenie operatu szacunkowego

Wzrost wartości nieruchomości nie może zostać przyjęty przez organ dowolnie. Opłatę ustala się bowiem po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Operat ten nie przesądza jednak o wyniku sprawy. Należy zweryfikować w szczególności, czy rzeczoznawca prawidłowo określił stan nieruchomości przed zdarzeniem powodującym wzrost wartości i po nim, czy zastosował właściwe daty wyceny i nieruchomości porównawcze oraz czy wykazany wzrost wartości rzeczywiście wynika z podziału lub budowy infrastruktury technicznej, a nie z innych zmian zachodzących równolegle na lokalnym rynku.

Zapłata opłaty i rozłożenie jej na raty

Obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej powstaje po upływie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o jej ustaleniu stała się ostateczna. W przypadku opłaty z tytułu podziału nieruchomości oraz budowy infrastruktury technicznej właściciel może jednak wnioskować o rozłożenie jej na raty, płatne przez okres do dziesięciu lat. Warunki rozłożenia opłaty na raty określa się w decyzji o jej ustaleniu, zaś należność gminy podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki, a raty oprocentowuje się według stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Natomiast na poczet opłaty z tytułu budowy infrastruktury technicznej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych wcześniej przez właściciela na budowę danego urządzenia.

Opłata adiacencka a opłata planistyczna

Opłatę adiacencką należy odróżnić od opłaty planistycznej. Opłata adiacencka wiąże się bowiem z podziałem nieruchomości, scaleniem i podziałem albo budową infrastruktury technicznej, zaś opłata planistyczna, uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego oraz jej zbyciem w ustawowym terminie. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie praktyczne. Sam fakt, że nieruchomość w pewnym okresie znacznie zyskała na wartości, nie pozwala bowiem przypisać całego tego wzrostu podziałowi, budowie kanalizacji czy zmianie planu miejscowego.

Podsumowanie

Samo wystąpienie zdarzenia wskazanego w ustawie nie przesądza jeszcze o obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. Jej ustalenie wymaga bowiem wykazania rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości, pozostającego w związku ze zdarzeniem przewidzianym w ustawie. W razie otrzymania decyzji o ustaleniu opłaty należy zatem zweryfikować kilka okoliczności. Po pierwsze, podstawę prawną opłaty i datę zdarzenia, które miało spowodować wzrost wartości, a w przypadku infrastruktury technicznej chwilę, w której w sensie prawnym, a nie tylko technicznym, powstały warunki do podłączenia nieruchomości lub korzystania z drogi. Po drugie, to, czy w tym dniu obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę opłaty, oraz czy gmina dochowała trzyletniego terminu na wszczęcie postępowania. Po trzecie, prawidłowość operatu szacunkowego, w szczególności to, czy wykazany wzrost wartości rzeczywiście wynika ze zdarzenia będącego podstawą opłaty. Decyzja o ustaleniu opłaty podlega przy tym zaskarżeniu w drodze odwołania, a następnie kontroli sądu administracyjnego.

Dlatego pomoc adwokata pozwala zweryfikować, czy gmina miała podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, skutecznie zakwestionować wadliwy operat szacunkowy oraz, w razie potrzeby, uzyskać rozłożenie opłaty na raty.